再議高速公路綠色通道政策 

1995年我國開始逐步實施綠色通道政策，最初的目的是促進鮮活農產品市場供應、保障市民菜籃子供應，滿足群眾基本生活需要。此后，國家從解決“三農”問題、穩(wěn)定物價角度出發(fā)，對綠色通道政策提出了新的要求?？梢哉f，綠色通道政策反映了我國經濟社會發(fā)展的不同階段的中央政策取向，其有著深遠的政治背景。

為落實國家有關政策，綠色通道政策的實施范圍在不斷擴大，不僅從部分干線公路向全部收費公路推廣，而且由臨時政策轉變?yōu)殚L期政策。綠色通道網絡不斷擴大，“4條”→“五縱二橫”→區(qū)域性路網→全國收費公路；通行費減免額度不斷加大，全部收費→部分減免→全部免收；農產品范圍不斷擴大，蔬菜→鮮活農產品→鮮活農產品目錄→擴大鮮活農產品目錄?？梢钥闯?，國家有關部門對綠色通道政策是充分肯定的，而且希望通過逐步擴大政策實施范圍而發(fā)揮更大的積極作用。

然而，綠色通道政策實施至今，是否實現了政策制定的初衷，執(zhí)行過程中又產生了哪些新的問題，今后該政策應該如何調整，這需要重新加以審視和研判。

一、綠色通道政策執(zhí)行效果評價

效果評價主要從保證鮮活農產品暢通運輸、促進農民增收、降低鮮活農產品流通成本3個方面分析綠色通道政策是否實現了政策制訂的初衷，并解析其內因。

1.促進運輸更加通暢的政策效果

通過問卷調查、座談和實地詢問，總體反映是：運輸業(yè)戶認為“三不政策”（不攔車、不檢查、不罰款）執(zhí)行不力，影響通暢；經銷商認為貨物仍然經常被耽誤，政策實施感覺變化不大。分析其原因，主要有以下兩個方面。

（1）檢測認定時間較長影響了通行效率。根據“綠色通道”政策，只有整車合法裝載運輸鮮活農產品的車輛才能享受免收通行費的政策，各地公路收費站均要對通關鮮活農產品運輸車輛進行檢查或抽檢。由于檢查方式以人工查驗為主，用時較長，平均每輛車需用10～20分鐘。一些惡意假冒騙逃通行費的車輛不愿意配合查驗，甚至故意堵塞車道、擾亂收費秩序，阻礙其他合法裝載車輛通行，造成收費站堵車、通行能力下降。

（2）超限超載治理延長了通行時間。筆者在調研中了解到，一些鮮活農產品運輸戶反映，對于某些農產品來說，超限超載帶來的利潤要遠遠超過通行費減免的額度。因此，盡管合法整車裝載車輛能享受免繳通行費的政策，但目前鮮活農產品運輸中的超限超載現象仍然十分普遍。交通管理部門依法治理超限超載運輸，必然要進行檢查并責令糾正，整個執(zhí)行過程延長了通行時間，影響了鮮活農產品運輸的順暢和便捷。特別是一些鮮活補品運輸車輛駕駛員錯誤地認為國家對鮮活農產品運輸車輛實行的“三不政策”，因而肆意違法運輸，且不配合交通管理部門的執(zhí)法檢查，進一步影響了通行效率和交通安全。

可見，假冒鮮活農產品運輸車輛屢禁不止和收費管理部門檢查方式簡單落后、效率不高，導致部分車輛通行公路收費站的時間較長。

2.促進農民增收的政策效果

筆者針對農戶的調研主要在山東省壽光市開展。山東省出臺和實施綠色通道政策已經超過10年，但問卷調查結果顯示農戶對此政策并不是“非常了解”。一些農戶在調研過程中也沒有表示出希望多了解這項政策的態(tài)度，這間接表明了政策對于促進他們增收沒有明顯影響。

分析綠色通道政策對農戶作用不太明顯的原因主要是：農產品生產、流通、銷售都是市場行為，其價格由農產品供求關系決定。在市場經濟條件下，經銷商、運輸業(yè)戶和農民之間不存在利益轉嫁機制，農民不可能由于通行費減免而實實在在的“增收”。

可見，由于公路交通條件的改善和全國公路貨運運力的過剩，“運不出去”已經不再是農產品“賣不出去”的主要原因，農產品收購價格高低很大程度上取決于供求關系。減免通行費主要是對自產自運自銷的生產業(yè)戶有一定的效果。但在市場經濟發(fā)展的背景下，社會分工日益細化，這類農產品生產業(yè)戶的比例將越來越小。

3.降低鮮活農產品流通成本的政策效果

問卷調查結果顯示，只有少部分運輸業(yè)戶感覺實施綠色通道政策后運輸成本有所下降，但變化不明顯，有的甚至感覺上升了。主要原因有3方面。

（1）通行費占農產品流通環(huán)節(jié)成本的比例較小。以重點調研的幾種蔬菜為例，大蔥、山藥和西瓜各環(huán)節(jié)的價格詳見表1所列。表1中長途運輸流通成本中的“其他”包括裝卸、包裝、存儲、物品損耗、運輸燃油費、工人工資罰款和車輛維修等費用，“進城流通成本”包括批發(fā)市場攤位費、進城運輸費、停車費、罰款、超市攤位費和包裝、存儲、物品損耗等。從表1可以看出，大蔥、山藥、西瓜占長途運輸流通成本的比例分別為：28%、35%、33%，占總流通成本的比例分別為：4%、5%、11%，占產品最終銷售價格的比例分別為：1.2%、0.3%、3.1%。而3種農產品在流通過程中每斤分別升值了1.06、1.45、1.6元，主要是從批發(fā)到零售這一環(huán)節(jié)增長的。由此可以看出，干線運輸中的通行費在農產品流通過程所起的升值作用很小，即使通行費全免，也不會對收購價和零售價造成較大的影響。

（2）油價上漲抵消了通行費減免政策效果。筆者選擇從海南、山東壽光運輸鮮活農產品到哈爾濱的車輛進行分析，結果顯示，油價上漲很大程度上抵消了通行費減免政策的效果。導致多數運輸企業(yè)和經銷商感覺運輸成本沒有變化或變化不大，甚至運輸成本在上升。

（3）部分車輛寧愿超限超載而不享受通行費減免。按照政策要求，超載超限運輸鮮活農產品車輛不能享受免繳通行費的政策，由于超限超載帶來的利潤要遠遠超過通行費免收額度，部分車主寧愿不享受通行費減免政策，也要進行超限超載運輸。這也是綠色通道政策效果不明顯的主要原因。

綜上所述，綠色通道政策的不斷完善和全面實施，有效地促進了鮮活農產品的產銷對接，保障了市場供應，也滿足了群眾的基本生活需要，并對降低流通成本起到一定的積極作用。但是，農產品價格增長幅度最大的是從批發(fā)到零售這一環(huán)節(jié)，因此從穩(wěn)定物價角度看，減免通行費政策的效果有限。

二、綠色通道政策相關問題分析

相關問題分析，主要是指自綠色通道政策實施以來出現的一些新問題，包括增加收費公路經營成本、減少收費公路運營收入、影響收費公路建設融資、擾亂運輸市場秩序、滋生腐敗違規(guī)現象等。

1.增加了收費公路經營成本和管理難度

執(zhí)行綠色通道政策需要增加額外的硬件設施投入成本和軟件管理成本，硬件成本包括：收費站口設置“綠色通道”標識標牌，查驗設備和監(jiān)控設備等。管理成本包括：增加查驗工作人員和管理人員、增加人員培訓、內部管理及與路面執(zhí)法人員協調等。還有一些不可預見的額外成本，包括可能會遇到某些騙逃費車主惡意鬧事、要求賠償查驗引起的貨損等，收費公路經營企業(yè)不得不投入相應的精力和財力來解決這些問題。

2.減少收費公路運營收入，影響還貸

根據中國公路建設行業(yè)協會組織的綠色通道調查結果顯示，截止2011年末，25個BOT項目運營收入2044504萬元，免征通行費達118487萬元，占運營收入的5.8%。僅2011年，25個BOT項目運營總收入611361萬元，免征通行費45662萬元，占運營總收入7.47%。以2011年廣東省還貸性收費公路G205為例，平均每天綠色通道減免金額為8.3萬元，占日收費額的16.4%，占日還貸額的17.6%。

3.影響收費公路建設融資

從以上情況可以看出，對收費公路經營者來說，實施綠色通道政策，既增加了經營成本，又減少了合法的經營收入，而國家和地方政府均未出臺相應的、科學合理的補償政策和措施，既影響了政府按期償還貸款，也不利于鼓勵社會資本繼續(xù)投資公路基礎設施建設。特別是一些BOT項目經營企業(yè)，對執(zhí)行綠色通道政策意見很大，若不加以改善，將會影響收費公路建設融資環(huán)境。

4.干擾了公路運輸市場秩序

由于鮮活農產品運輸車輛準入條件較低、流動性和監(jiān)管難度較大等特點，近年來，假冒鮮活農產品運輸車輛騙逃繳車輛通行費的現象較為普遍，在一些地方還十分突出，嚴重地干擾了正常的公路運輸市場秩序。

5.容易滋生違規(guī)現象

目前各地鮮活農產品運輸車輛檢查以人工查驗為主，一線收費人員的政策執(zhí)行裁量權較大。一些假冒鮮活農產品車輛通過賄賂收費員、查驗人員和管理人員等方式逃繳車輛通行費，擾亂了正常的通行費管理工作秩序和公路運輸市場秩序，也損害了公路管理隊伍的形象，影響了和諧社會建設。

三、綠色通道政策調整建議

從上述分析可以看出，綠色通道政策在執(zhí)行過程中存在一些亟待解決的問題。為了更好地保證綠色通道政策的貫徹實施，筆者提出以下政策調整建議。

1.利用科技手段提高查驗效率

針對目前綠色通道政策執(zhí)行中存在的促進運輸更加通暢效果不佳、干擾運輸市場秩序、容易滋生違規(guī)現象等問題，可以通過充分利用科技手段有效緩解這些問題。

（1）鼓勵各地安裝數字輻射透視成像等檢測設備，提高鮮活農產品運輸車輛檢測和通行效率。鼓勵收費公路運營單位在鮮活農產品主要運輸通道的收費站安裝數字輻射透視成像等技術設備，加強鮮活農產品運輸車輛檢測。目前我國已經研究開發(fā)出了TC-SCAN、X射線等綠色通道檢測設備，并在河北、吉林、山東、陜西、江西、廣西、廣東、貴州等地試行使用，等取得了明顯的效果：一是查驗速度大幅提高，每車次驗貨時間由過去10～15分鐘降低到1～1.5分鐘，驗貨時間提高了10倍；吉林省高管局組織研發(fā)的X射線綠色通道檢測設備，平均檢測時間僅為10秒/臺，包括正常繳費時間在內，每輛鮮活農產品運輸車輛通過收費窗口的時間只需要45秒鐘，極大地提高了鮮活農產品運輸車輛檢測和通行效率。二是貨物圖像清晰、易于識別，可有效杜絕以往爭執(zhí)貨物真?zhèn)蔚默F象。對于混裝車輛，能夠清晰分辨混裝貨物的比例和位置，解決了容積率難以計算的問題，有效制止不法車主假冒騙逃行為。三是數據自動抓拍上傳，便于統計、備查，既解決了以往依靠人工檢查存在的需要人員多、工作強度大等問題，節(jié)約了人員成本，又對驗貨人員實行收費員、查驗員、監(jiān)控員三方監(jiān)督，有利于杜絕營私舞弊行為。但是，由于上述檢測設備的成本較高（每臺造價在200萬元以上），各地推廣應用的積極性不高，需要國家盡快研究出臺相應的政策制度予以鼓勵和支持。特別是在鮮活農產品運輸交通量較大的收費站率先推廣和應用。

（2）鼓勵各地配置和使用便攜式檢測儀。鼓勵各地收費公路運營單位結合鮮活農產品運輸交通量情況，選擇非重點干線運輸通道的公路收費站，配置和使用便攜式綠色通道檢測儀，在滿足快速檢測的同時，大幅降低配置成本。

（3）鼓勵收費公路經營單位與大型鮮活農產品運輸企業(yè)開展免檢試點工作。鼓勵鮮活農產品的主要運輸通道的收費公路經營單位與大型鮮活農產品運輸企業(yè)間利用物聯網技術開展免檢試點。即大型運輸企業(yè)在整車鮮活農產品裝載完畢后實行電子封簽，在收費站綠色通道檢測處掃描封簽確認后即可免費放行，以此減少查驗時間，提高車輛通行效率。

2.盡快研究建立相應補償機制，出臺補償政策

針對現行綠色通道政策執(zhí)行中出現的增加收費公路經營成本和管理難度、減少運營收入、影響還貸及影響收費公路建設融資等問題，建議按照國家有關規(guī)定，盡快研究出臺對收費公路經營企業(yè)的補償政策。

交通運輸部、國家發(fā)展改革委《關于進一步完善和落實鮮活農產品運輸綠色通道政策的通知》（交公〔2009〕784號）中明確規(guī)定：對經營性收費公路企業(yè)的影響進行研究。各地交通運輸、價格等部門要對綠色通道政策調整對收費公路帶來的影響進行認真研究和評估。對于影響較大的經營性收費公路企業(yè)，視情給予補償。

實施鮮活農產品運輸免費的綠色通道政策是政府的行政行為，本應由政府承擔相應的責任和義務，但目前執(zhí)行政策的成本實際上是由收費公路經營企業(yè)來承擔。對于經營性收費公路，不協商相關補償辦法，將造成政府違反經營合同，導致政府的信用下降。對于還貸性收費公路，也將造成還貸能力降低、日常運營經費不足等問題。

無論是經營性還是還貸性收費公路，如果最后通過延長收費年限或提高收費標準的辦法，對通行費減免予以補償，都將造成不公平現象的產生。延長收費年限，對原收費期之后的所有車輛用戶將造成不公平；提高收費標準，對非鮮活農產品運輸車輛用戶也將造成不公平。如果即不延長收費又不提高收費標準，也沒有相應的補償政策，則這種政府請客、企業(yè)買單的做法，違反了市場經濟的公平原則，損害了企業(yè)的合法權益。

另外，收費公路經營企業(yè)的受損利益如果是轉移到農戶或市民，還可以稱之為“體現企業(yè)社會責任”，但通過上述分析，這部分利益實際是轉移到運輸企業(yè)或經銷商，農戶和市民的收益微乎其微，更是有違市場經濟的公平原則。

為此，建議對收費公路經營單位盡快制定出臺合理的政策性補償機制，有效緩解收費公路經營單位的經營壓力，使之更加積極貫徹地落實綠色通道政策，提供更加良好的公路通行條件，并降低對今后收費公路建設融資的負面影響。

具體補償政策可以采用通過財政資金或建立補償基金等直接補償方式，也可以采用減免企業(yè)營業(yè)稅等間接補償方式。建議加緊研究制定科學合理有效的綠色通道補償政策，并積極協調有關部門盡快實施。

以上工作建議只能緩解綠色通道政策執(zhí)行過程中出現的問題和矛盾，但并不能解決現行綠色通道政策未能很好地實現農民增收、穩(wěn)定物價等政策制定的初衷這一根本問題。

從長遠考慮，建議將綠色通道政策免征通行費的方法改為國家建立相應直補基金對相關農戶予以補貼，或者“綠色通道”運輸車輛仍正常繳納通行費，國家在通行費中每年提取一定比例的“綠色通道基金”，再把該基金直補農民和相關的運輸戶。這樣既可保證惠民政策的切實落實，保障鮮活農產品運輸暢通，同時也可以有效地避免在“綠色通道”車輛查驗和管理中花費的大量人力、財力，又維護了公路收費秩序和運輸市場秩序。

從操作的可行性上看，國家從2007年起已針對種糧農民進行糧食直補和農資綜合補貼。經過幾年來的不斷完善，已經形成了一套行之有效的直補方式和措施。對于鮮活農產品生產的直補也可以比照糧食直補的方式實施。

考慮到從2010年12月起所有收費公路全部實行綠色通道免受通行費政策，目前改變現行綠色通道政策的時機尚不成熟。而且，綠色通道政策的調整還涉及國家發(fā)展改革委、財政部、國務院糾風辦、農業(yè)部等多個部門，溝通協調并達成共識還需要較長的時間。建議遠期再適時研究出臺綠色通道直補政策。

作者單位：交通運輸部公路科學研究院

此文原載于《交通企業(yè)管理》2014年第10期；本文首發(fā)于本公號2018年8月25日

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